中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见

  2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅对外公布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。以下是对该意见的详细解读：

  总体要求与主要目标

  指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的相关会议精神，全面贯彻习近平经济思想、生态文明思想，坚持稳中求进，兼顾绿色低碳转型和经济发展，坚持有效市场和有为政府，明确碳市场定位，加快建设全国统一碳市场。

  主要目标：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成合理的碳定价机制。

  加快建设全国碳排放权交易市场

  扩大覆盖范围：根据行业发展状况、降碳减污贡献等因素，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。

  完善配额管理制度：建立公开透明的配额管理制度，明确中长期控制目标，科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制，2027年对部分行业优先实施总量控制。推行免费和有偿相结合的分配方式，提高有偿分配比例，建立配额储备和市场调节机制，合理确定核证自愿减排量抵销比例。

  加强试点市场管理：统筹全国与地方试点碳市场，现有试点市场要规范运行，发挥“政策试验田”作用，在多方面先行先试。建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳市场。

  积极发展全国温室气体自愿减排交易市场

  加快市场建设：建立科学完备的方法学体系，加快重点领域方法学开发，强化自愿减排项目全链条管理，加强全国碳减排资源统筹，规范交易活动。

  推动减排量应用：倡导党政机关、企业等积极使用核证自愿减排量抵销碳排放，完善抵销规则，提高国际认可度，服务企业国际履约和产品碳中和。

  着力提升碳市场活力

  丰富交易产品：稳慎推进金融机构开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，建立完善碳质押、碳回购等政策制度，以全国碳市场为主体建立完善碳定价机制。

  扩展交易主体：支持银行等金融机构开展碳质押融资业务，推进符合要求的金融机构参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体，全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。

  加强市场监管：规范政策信息发布，完善风险预防预警及处置程序，加强交易行为监管，建立重点排放单位履约风险评估预警和管理制度，加强碳金融活动监督管理。

  全面加强碳市场能力建设

  完善管理体制和支撑体系：建立健全适应碳市场发展的管理体系，加强管理能力建设，推动建设数字化、智能化的管理、注册登记和交易系统。

  加强碳排放核算与报告管理：健全企业温室气体排放报告制度，修订核算与报告指南，实施分类管理，加强计量器具管理，开展碳排放计量审查，实施重点排放单位关键参数月度存证。

  严格规范碳排放核查：完善核查技术规范，推动审定核查机构遵循原则，确保结果准确可信，对高质量排放报告单位可简化核查。

  加强数据质量监管：压实重点排放单位主体责任，地方相关部门加强日常监督管理，运用新技术提升监管水平，加大违法违规行为查处力度。

  加强技术服务机构监管：对核查机构实施资质管理，加强检验检测机构管理，培育技术服务业，推动机构加强行业自律。

  完善信息披露制度：相关单位和机构及时公开排放、履约等信息，建立数据部门共享机制，加强信用监督管理。

  加强组织实施保障

  加强组织领导：在党中央领导下，各地区各部门抓好落实，地方党委和政府加强领导，生态环境部加强统筹协调，有关部门加强配合。

  强化政策法规支撑：研究完善法律法规，开展自愿减排交易管理立法研究，健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善裁判规则体系，加强政策协同和制度衔接，制定收费规则，完善资金清算机制，降低制度性交易成本。

  深化国际交流与合作：积极参与《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，加强国际磋商和对话交流，推动技术、方法等国际互认，宣传我国碳市场建设经验。